Прокурорське самоврядування в Україні

Abstract

Дисертація на здобуття наукового ступеня доктора філософії за спеціальністю 081 «Право» (08 – «Право»). – Вищий навчальний заклад «Національна академія управління», Київ, 2026. Метою дисертаційної роботи є комплексний науковий аналіз проблематики прокурорського самоврядування в Україні, запропонуванні шляхів вирішення відповідних проблем, які виникають у практиці прокурорського самоврядування, наданні пропозицій щодо вдосконалення чинного законодавства про прокурорське самоврядування. У розділі 1 дисертації проаналізовано поняття та ознаки прокурорського самоврядування, його правові джерела та принципи, досліджено загальні положення про функціональні та організаційні основи прокурорського самоврядування. Комплексно визначено ознаки прокурорського самоврядування, які полягають в тому, що прокурорське самоврядування: 1) є різновидом самоуправління, при якому суб’єкт такого управління і його об’єкт збігаються; 2) є різновидом професійного самоврядування, здійснюється в системі прокуратури України як єдиної системи органів, яка в порядку, передбаченому Конституцією та законами України виконує функції прокуратури; 3) здійснюється прокурорським корпусом, який складають усі особи (прокурори), професійними обов’язками яких є здійснення визначених ст.131-1 Конституції України функцій прокуратури; 4) полягає в самостійному вирішенні прокурорами питань внутрішньої діяльності прокуратури; 5) полягає в колективному вирішенні прокурорами питань внутрішньої діяльності прокуратури; 6) здійснюється прокурорським корпусом як безпосередньо, так і опосередковано; 7) здійснюється з визначеною законодавством метою. У роботі сформульовано авторське комплексне визначення прокурорського самоврядування, під яким запропоновано розуміти різновид професійного самоврядування, яке здійснюється в системі прокуратури України прокурорським корпусом та полягає в самостійному та колективному вирішенні прокурорами як безпосередньо, так і опосередковано через органи прокурорського самоврядування визначених законодавством України питань внутрішньої, в окремих випадках і зовнішньої діяльності прокуратури. Досліджено систему принципів прокурорського самоврядування. Визначено, що таку систему складають такі принципи як: 1) спрямованості прокурорського самоврядування на забезпечення незалежності прокурорів; 2) виборності; 3) колегіальності; 4) прозорості; 5) заборони втручання органів прокурорського самоврядування у здійснення прокурорами своїх повноважень. Досліджено особливості кожного з цих принципів та особливості його правового закріплення. При дослідженні принципу прозорості прокурорського самоврядування встановлено, що така прозорість може бути внутрішньою та зовнішньою. Внутрішня прозорість у діяльності прокурорського самоврядування передбачає відкритість для усіх прокурорів інформації з тих питань, які відносяться до компетенції органів прокурорського самоврядування, можливість їх знайомитися з документами, отримувати копії цих документів тощо. Зовнішня прозорість означає, що інформація про прокурорське самоврядування є відкритою для широкої громадськості, може висвітлюватися у пресі та на телебаченні, обговорюватися у мережі Інтернет тощо. За наслідками дослідження сформульовано положення про функціональні та організаційні основи прокурорського самоврядування. Встановлено, що функціональні основи прокурорського самоврядування об’єднують його мету та завдання. Вони нормативно визначені як такі, які пов’язані виключно з організацією прокурорської діяльності, а тому жодними повноваженнями у вирішенні тих питань, які належать до визначених Конституцією України функцій прокуратури, прокурорське самоврядування не наділяється та не має. Організаційні основи прокурорського самоврядування складають ті основні положення прокурорського самоврядування, які визначають систему органів прокурорського самоврядування, їх склад, порядок формування, розподіл повноважень між ними, матеріальне, фінансове та кадрове забезпечення тощо. Організаційні основи прокурорського самоврядування на відміну від функціональних основ визначають те, як організованою є ті мета та завдання, що є притаманними прокурорському самоврядуванні. У розділі 2 дисертації проаналізовано функціональні основи прокурорського самоврядування в Україні, а саме мета та завдання прокурорського самоврядування, визначено напрями вдосконалення функціональних основ прокурорського самоврядування в Україні. Встановлено, що зміцнення незалежності прокурорів, захист від втручання в їх діяльність є однією з найбільш фундаментальних цілей прокурорського самоврядування та такою, яка визначає необхідність його функціонування загалом. Зроблено висновок, що основні загрози незалежності прокурорів при здійсненні ними своїх повноважень йдуть не зовні, а з середини прокуратури – тобто від самих прокурорів, які займають вищі адміністративні посади. У зв’язку з цим, в аспекті призначення прокурорського самоврядування надзвичайно важливим є забезпечення саме внутрішньої незалежності прокурорів від свого керівника. На реалізацію цієї мети запропоновано шляхом закріплення у Законі України «Про прокуратуру» надати повноваження Раді прокурорів України зупиняти дію окремих правових актів Генерального прокурора чи інших прокурорів, які перебувають на адміністративних посадах, з питань внутрішньої діяльності прокуратури, які порушують незалежність прокурора. Запропоновано також надати Раді прокурорів України право відмовляти в припиненні розгляду повідомлення про загрозу незалежності прокурора, яке відкликається прокурором, що його подав, якщо така загроза полягала у тиску на прокурора з боку його керівника чи іншого прокурора, який перебуває на більш вищій адміністративній посаді. Рада прокурорів України повинна завжди перевіряти причини, чому прокурор просить припинити розглядати його повідомлення про загрозу незалежності, а також встановлювати, чи не було таке прохання вчинено внаслідок неправомірних дій по відношенню до нього і лише тоді приймати відповідне рішення. Рада прокурорів України повинна також з’ясовувати, чи не варто продовжити розглядати такого повідомлення навіть за відсутності бажання прокурора, що його подав, якщо воно є важливим для встановлення певних обставин, або свідчить про існування тих чи інших системних проблем у забезпеченні незалежності прокурорів. У роботі проведено класифікацію завдань прокурорського самоврядування. Визначено, що завдання прокурорського самоврядування можна поділити за способом нормативного закріплення на завдання, які є прямо закріпленні у Законі України «Про прокуратуру», та завдання, які закріплені опосередковано. До першої групи слід віднести ті завдання, які безпосередньо визначені як такі завдання у статті 65 Закону України «Про прокуратуру». До другої групи завдань слід віднести усі інші завдання, наявність яких може вбачатися з аналізу усіх інших положень Закону. Сформульовано також положення про внутрішній контроль прокурорського самоврядування за управлінням в органах прокуратури. Запропоновано як одну з цілей прокурорського самоврядування розглядати здійснення органами прокурорського самоврядування внутрішнього контролю за управлінням в органах прокуратури. Цей контроль повинен здійснюватися шляхом отримання органами прокурорського самоврядування необхідної інформації, пов’язаної зі здійсненням управління у прокуратурі, здійснення перевірки діяльності прокурорів, які перебувають на адміністративних посадах, з виконання покладених на них завдань, заслуховування на своїх засіданнях таких прокурорів, а в деяких випадках навіть скасовувати незаконні, або ж такі, які посягають на незалежність прокурора, накази. Констатовано, що на сьогодні потенційно може виникнути проблема дублювання повноважень прокурорів, які перебувають на адміністративних посадах, та прокурорського самоврядування щодо вирішення питань внутрішньої діяльності прокуратури, через що можуть виникати конфлікти. Виникнення таких конфліктів у практиці можливе там, де Закон України «Про прокуратуру» не досить чітко визначає порядок вирішення цих питань. Відсутність конфліктів між прокурорським самоврядуванням та Генеральним прокурором чи іншими прокурорами, які перебувають на адміністративних посадах, в частині вирішення питань внутрішньої діяльності прокуратури у практиці на сьогодні свідчить лише про слабкість інституту прокурорського самоврядування в Україні загалом. У розділі 3 дисертації досліджено організаційні основи прокурорського самоврядування в Україні, о саме організаційні форми прокурорського самоврядування, питання фінансового забезпечення прокурорського самоврядування, а також напрями вдосконалення організаційних основ прокурорського самоврядування в Україні. При дослідженні питань всеукраїнської конференції прокурорів як організаційної форми прокурорського самоврядування звернуто увагу на важливість того, щоб пропорційно кількість делегатів на всеукраїнську конференцію прокурорів відповідала кількості прокурорів, яку вони репрезентують. За таких умов найбільше буде знаходити свій прояв демократія у прокурорському самоврядуванні. Констатовано, що у практиці спостерігаються порушення цієї фундаментальної засади демократії, а це призводить до порушень прав прокурорів. Запропоновано вимоги до членів Ради прокурорів України визначати на рівні Закону України «Про прокуратуру». Закон повинен передбачати, що кандидат у члени Ради прокурорів України повинен мати належний стаж прокурорської діяльності (не менше 10 років), бути компетентним, доброчесним, незалежним та неупередженим. Перевірку осіб, які мають намір стати членами Ради прокурорів України, на предмет відповідності вимогам, які висуваються, можна покласти на спеціальну Етичну комісію, яку можна було б сформувати як дорадчий орган при всеукраїнській конференції прокурорів. У роботі встановлено, що фінансування прокурорського самоврядування на сьогодні повністю підпорядковане Офісу Генерального прокурора, оскільки здійснюється в межах коштів, виділених державним бюджетом на фінансування Офісу Генерального прокурора. Це є неправильним. Для того, щоб забезпечити незалежність та самоврядність органів прокурорського самоврядування прокурорське самоврядування повинне мати власний бюджет, який би формувався ними самостійно з певними гарантіями його матеріального забезпечення. Запропоновано запровадити такий централізований порядок фінансування органів прокурорського самоврядування з Державного бюджету України та в тих його обсягах, які б забезпечували належні економічні умови для здійснення ними своїх повноважень. Визначено що напрями вдосконалення організаційних основ прокурорського самоврядування в Україні полягають у розширенні переліку органів прокурорського самоврядування, а також у забезпеченні способів здійснення функціональних основ прокурорського самоврядування (регламентації різного роду процедур участі прокурорського самоврядування у вирішенні питань кадрового, організаційного, матеріально-технічного забезпечення прокуратури, закріпленні процедури захисту органами прокурорського самоврядування прокурорів у індивідуальному порядку тощо). За наслідками дослідження запропоновані окремі зміни та доповнення до законодавства України про прокуратуру.